Initiatiefstelsels in de wereld

Initiatiefstelsels kun je op landelijk en op lokaal niveau hebben – en ook in Europa barst inmiddels de discussie los over directe beslissingsbevoegdheden door de mensen die er in wonen.

Welke landen hebben een initiatiefstelsel?

Zwitserland

Zwitserland is verreweg het belangrijkste Europese land waar het gaat om directe kanalen waarmee burgers kunnen beslissen over het reilen en zeilen van hun land.

De ‘volksvergadering’ bestond aan het begin van de jaartelling overal in Europa, maar in Zwitserland is hij door de eeuwen blijven bestaan. Vanaf de 19e eeuw is de volksvergadering geleidelijk vervangen door het referendum en het ‘volksinitiatief’ (initiatiefstelsel). De laatste is al in 1891 op landelijk niveau ingevoerd. Veel kantons en gemeenten volgden. Op landelijk niveau vonden sinds 1891 zo’n 120 initiatiefreferenda plaats (naast correctieve en verplichte referenda).

Er zijn nauwelijks uitgezonderde onderwerpen. De opkomstdrempel bestaat nergens in Zwitserland; het principe luidt ‘de meerderheid beslist’. Op landelijk niveau kan de uitslag van een initiatiefreferendum alleen door een nieuw referendum worden overruled.

Daarnaast kent Zwitserland het correctief referendum en het constitutioneel referendum (bijvoorbeeld grondwetswijzigingen en soevereiniteitsoverdrachten aan internationale organisaties moeten altijd door de bevolking worden goedgekeurd, zoals bijvoorbeeld de kwestie over EU-lidmaatschap). Ook kennen meerdere kantons het ‘Finanzreferendum’, waarbij beslissingen boven de zoveel Franc door de bevolking moeten worden goedgekeurd.

Op veel volksvergaderingen, die nog in de meeste van de circa 2900 gemeenten bestaan en in 2 van de 23 kantons, heeft de bevolking ook een initiatiefrecht. In de kantons Appenzell en Glarus is zelfs één handtekening voldoende om een nieuw voorstel aan de volksvergadering voor te leggen.

Amerika

In Amerika is het eerste referendum ooit gehouden. In Connecticut kon men zich in 1639 uitspreken over de “Fundamental Orders of Connecticut”, een soort grondwet. Op nationaal niveau kent Amerika nog steeds geen referendum, maar inmiddels hebben 24 van de 50 deelstaten een volksinitiatief (= initiatiefstelsel) en kennen nog meer deelstaten ook andere vormen van referendum. Tussen 1898 en 1998 zijn er op deelstaatniveau ruim 1900 volksinitiatieven ter stemming gebracht, waarvan gemiddeld 41% een meerderheidssteun via referenda gehaald heeft.

Om te kijken hoe een initiatiefstelsel in Amerika kan functioneren, nemen we de staat Californië, die de lijst van het aantal volksinitiatieven per staat aanvoert. Sinds 1911 zijn hier drie belangrijke wetten van kracht. Deze bepalen dat een correctief referendum mogelijk is, evenals een wetgevend volksinitiatief (initiatiefstelsel). Daarnaast kent Californië een ‘recall-regeling’, waarmee burgers de bestuurders waar ze niet tevreden mee zijn kunnen afzetten. Voor een initiatiefvoorstel moet 8% van het aantal kiezers dat bij de laatste verkiezing gestemd heeft, het initiatief me handtekening ondersteunen. Vervolgens word referendum gehouden over het voorstel, waarbij een meerderheid van de stemmen bepalend is. Er is geen opkomstdrempel. Na de stemming controleer rechtbank of er sprake is van ‘eenheid van onderwerp’, en of het voorstel grondwettelijk is toegestaan. Tussen 1964 en 1990 heeft deze volgorde ertoe geleid dat in 14 van de 35 keer, reeds na het behalen van een meerderheid van stemmen via referendum, het voorstel alsnog ongeldig verklaard is. Het is duidelijk een nadeel van het Californische systeem dat de toetsing pas ná de stemming gebeurt. Dit zorgt voor teleurstellingen en frustratie. Bovendien kan men zich hierdoor niet aan de indruk onttrekken dat politieke overwegingen van de rechtbanken een rol spelen in hun uitspraken.

De mate waarin de burgers gebruik maken van het initiatiefrecht wisselt door de jaren. De jaren ’60 waren nog rustig, maar sindsdien is het aantal initiatieven behoorlijk toegenomen. Qua onderwer te zien dat zowel “linkse” als “rechtse” ideeën meerderheden kunnen halen. Zo werd in 1972 via referendum de doodstraf ingevoerd, terwijl ook initiatieven ten behoud van de natuurkust en stopzetting van nucleaire kerncentrales een meerderheid haalden. Een aantal voting polls in het najaar van 2002 gingen onder meer over de verhoging van het minimumloon en de verbetering van het varkensvervoer (meer m2 per varken).

Duitsland

In Duitsland hebben in de loop van de jaren ’90 alle 16 deelstaten en alle gemeenten een vorm van initiatiefstelsel ingevoerd. Men kent er alleen het initiatiefreferendum, dat zowel gebruikt kan worden om iets nieuws voor te stellen, als om een overheidsbeslissing tegen te houden. Het facultatief (= correctief) referendum en het verplichte referendum (= de wet schrijft voor dat in die en die gevallen altijd een referendum gehouden moet worden) zijn onbekend. De voorwaarden, zoals handtekeningendrempel, opkomstdrempel e.d., variëren in de deelstaten van slecht in de meeste gevallen, tot vrij goed in enkele gevallen (waaronder Beieren en Hamburg). Met name de deelstaat Beieren heeft het laatste decennium een levendige referendumcultuur ontwikkeld. Op gemeentelijk en kantonaal niveau werden in totaal al meer dan 500 volksinitiatieven ter stemming gebracht. Op nationaal niveau staat invoering van het initiatiefstelsel op de agenda. In juni 2002 stemde wel een meerderheid, maar niet de benodigde tweederde meerderheid voor een grondwetswijziging voor het initiatiefreferendum. Alle partijen hebben gezegd na de verkiezingen van september 2002 opnieuw te praten over het initiatiefstelsel.

België

Bij onze zuiderburen is in 1995 via een federale wet in alle gemeenten het initiatiefstelsel ingevoerd. De uitslagen zijn echter niet bindend, omdat (net als in Nederland) de grondwet dit volgens juristen nog verbiedt. Ook hier kent men alleen het initiatiefreferendum en geen andere vormen van referenda. De opkomst- en handtekeningendrempels liggen erg hoog, zo hoog dat veel initiatiefreferenda mislukken. Sinds 1999 is ook in België door de Paarse coalitie () de invoering van het initiatiefstelsel op nationaal niveau in het regeerakkoord opgenomen. Maar: hiervoor moet de grondwet worden gewijzigd. In april 2002 besloot het Vlaamse parlement om, naar Nederlands voorbeeld, in afwachting van de Grondwetswijziging alvast een niet-bindend initiatiefstelsel mogelijk te maken. Dit werd weer geblokkeerd door de Raad van State, die vond dat het initiatiefreferendum in politieke zin als bindend zou gelden, en dat het daarom in strijd was met de grondwet. Dat is erg jammer, te meer daar de voorwaarden die het Vlaamse parlement had bedacht relatief goed waren: voor een initiatiefreferendum hoefde men slechts 150.000 handtekeningen in 6 maanden te verzamelen, er waren geen uitgezonderde onderwerpen (al moest het parlement het onderwerp wel goedkeuren) en er was geen formele opkomstdrempel. Elke inwoner vanaf 16 jaar, ook de niet-Belgen, zouden mogen stemmen.

Frankrijk, Oostenrijk, Noorwegen, Zweden, Griekenland en Malta zijn verder landen die een actief maatschappelijk debat hebben over de invoering en/of uitbreiding van directe kanalen in hun (representatieve) democratie.

Steden met initiatiefstelsels; twee voorbeelden

Hamburg (Duitsland)

In de stad Hamburg bestaat het initiatiefreferendum sinds 1998. Sinds die tijd zijn er in totaal 21 initiatieven aangemeld. Vier daarvan zijn direct overgenomen door de bestuurders (initiatief direct geslaagd), bij een initiatief kwam het tot een compromis tussen de bestuurders en de initiatiefgroep en twee initiatieven waren ongeldig. Voor drie voorstellen loopt de handtekeninginzameling nog, en voor twee andere voorstellen is het niet gelukt het aantal vereiste handtekeningen in te zamelen. Via een referendum is inmiddels besloten tot uitbreiding van een sportpark, het behoud van een schoolpark en een ‘Park & ride’-plek bij het station. Meer informatie hierover: www.mehr-demokratie-in-hamburg.de/

Porto Alegre (Brazilië)

Porto Alegre is een stad met 1,2 miljoen inwoners. Sinds 1989 bestaat hier een heel bijzonder budgetteringssysteem. De stadsburgers zelf besluiten namelijk jaarlijks, direct, waar het budget van de stad aan besteed zal worden. Onderdeel hiervan is bijvoorbeeld dat de Porto Alegrianen zelf de gemeentelijke belastingen bepalen.

En in Nederland?

Nijmegen

Nijmegen beet in Nederland de spits af door in mei 2000 het initiatiefstelsel in te voeren. Een aantal kiezers ter grootte van de kiesdeler (het aantal stemmen dat een partij recht geeft op een zetel) bij de laatste verkiezingen kan een voorstel voorleggen. Er is geen maximale inzamelingstermijn, en handtekeningen kunnen ook via brief en email worden gezet (met vermelding van een legitimatiebewijs). Een onafhankelijke commissie ziet toe op het goede verloop van het initiatiefreferendum en op een eerlijke vraagstelling. De opkomstdrempel bedraagt 25%.

Oosterhout

Oosterhout voerde het initiatiefstelsel in februari 2002 als tweede in. Een aantal burgers ter grootte van de kiesdeler bij de laatste verkiezingen, kan een eigen voorstel op de agenda zetten. Er is een opkomstdrempel van 20%.

Europa en het Initiatiefreferendum

De Conventie over de Toekomst van Europa bereidt momenteel een grondwet voor de EU voor. De planning is om deze in 2004 door de nationale regeringen en parlementen te laten bekrachtigen. Deze grondwet, en in het bijzonder de ‘deadline’ van 2004, schudt heel Europa wakker. Immers, de burgers van Europa weten nauwelijks wat er zich op EU-topniveau afspeelt, men wordt er nauwelijks bij betrokken maar ondertussen wordt meer dan 50% van de nationale wetgeving door Brussel bepaald. Het werk van de Conventie slaat ons als het ware het “democratisch deficiet” in het gezicht.

Nu worden daar verschillende antwoorden op geformuleerd. Een daarvan is de opdracht die de Conventie zelf heeft meegekregen, namelijk de vergroting van de “democratische legitimiteit” van de Europese instellingen.

Een andere manier om een werkelijke democratie te bereiken is het (verdergaand) versterken van de rol van het Europees Parlement en van de nationale parlementen, zodat Europeanen indirect invloed kunnen uitoefenen op de totstandkoming van beleid dat hen aangaat. Hierop richten zich diverse actiegroeperingen, onder andere "Europe 2020" van Franck Biancheri.

Een derde - en directere - manier is het referendum. In november 2002 is in Bratislava eerste Europawijde burgercampagne gelanceerd, de “Europese Referendum Campagne”. Deze campagne wil dat in alle landen en alle kandidaatlanden van de Europese Unie op één en dezelfde dag een bindend referendum gehouden wordt over de EU-grondwet, en dat dit referendum tegelijkertijd plaatsvindt met de verkiezingen van het Europese Parlement in 2004. Omdat het gaat om een bekrachtiging - of afwijzing - van de EU-grondwet door de burgers (i.p.v. door de politiek) is dit referendum een Initiatiefreferendum.
Inmiddels heeft de idee van een referendum, dankzij lobbywerk van de burgergroeperingen Wit-België en het Duitse Mehr Demokratie, ook in de Conventie zelf postgevat. Al twintig Conventieleden hebben de oproep to referendum over de EU-grondwet ondertekend.

Twee van onze eigen Amsterdams Initiatievers, Filia den Hollander en Arjen Nijeboer, zijn campagnevoerders voor de Europese Referendum Campagne Nederland. Zoals zij in Amsterdam een echte samenwerking willen tussen burgers en de politiek, zo willen zij dit ook in de EU.

Het EU-initiatiefreferendum hangt in de lucht. Misschien wel omdat we aanvoelen dat het referendum meer is dan “het dichten van het democratisch deficiet”. Een referendum dat in alle landen tegelijkertijd gehouden wordt is tevens een prachtige viering van het gemeenschappelijk gedeelde Europese burgerschap.

Valkuilen

Uit alle ervaringen die zijn opgedaan over de wereld met verschillende initiatiefstelsels zijn heel wat lessen te leren, ook over mogelijke valkuilen. Hieronder een aantal zaken die het proces van directe beslissingname door burgers kunnen ondermijnen (die overigens bij representatief-democratische processen evenzogoed ondermijnend werken).

In Amerika word van de bedreigingen voor initiatiefstelsels gevormd door het ‘Grote Geld’. Zo ging er eind jaren ‘80 meer geld om in lobby voor volksinitiatieven, dan voor lobby bij het parlement. Er was sprake van een toenemende professionalisering op het vlak van initiatieven; er konden commerciële bureaus ingehuurd worden voor handtekeninginzameling etc. Groepen met veel geld waren daardoor automatisch in het voordeel. (In Zwitserland en de rest van Europa speelt geld een veel minder belangrijke rol en komt betaalde handtekeningeninzameling hoegenaamd niet voor.)

Ook kan lancering van tegeninitiatieven een succesvolle manier zijn om initiatieven te ondermijnen. In 1990 bijvoorbeeld, in Californië, was het ‘Forest Forever’ initiatief gestart, ter bescherming van bossen. De houtindustrie lanceerde daarop het ‘Big Stump’ initiatief, dat er heel erg op leek, maar dusdanig verwarrend opgesteld was dat de burgers er niets meer van begrepen. Kiezers zijn voorzichtig, dus bij onduidelijkheid zegt men nee. Dat gebeurde hier ook. Geen enkel voorstel kreeg een meerderheid van de stemmen, inclusief het (goede) voorstel ter bescherming van de bossen. Het buitenhouden van de economische invloedsfeer is een belangrijke voorwaarde voor een goed en eerlijk democratisch proces.

Transparantie over de indieners en de financiers van een voorstel kan al veel ophelderen. Zolang dit geheim blijft, kunnen kiezers misleid worden. Verder is het cruciaal dat er een vrije en open mediaruimte is voor zowel voor- als tegenstanders van een voorstel. De politiek kan hier juis hele mooie, sturende rol in spelen, en met goede wetgeving zorgen dat de echte democratische processen gewaarborgd blijven.

De invloed van het grote geld moet niet overdreven worden. In de eerste plaats is het zo dat ook in het vertegenwoordigende stelsel het grote geld van invloed is. Sterker, in het vertegenwoordigende stelsel hoeft het grote geld een veel kleiner aantal politici te bewerken. Dit kan goed via de wandelgangen en verborgen achterkamertjes. In landen me initiatiefstelsel moet het grote geld de hele bevolking met argumenten overtuigen, en dit moet bovendien in het openbaar gebeuren.
Ten tweede laat empirisch onderzoek zien dat de invloed van geld beperkt blijft. Er was al langer kritiek op de rol van het geld, maar pas eind jaren ‘90 deed een politicoloog (Elisabeth Gerber van de Universiteit van Berkeley) systematisch empirisch onderzoek naar alle gehouden referenda in Californië in een bepaalde periode. In haar boek The Populist Paradox uit 1999 kwam zij tot de conclusie dat er nauwelijks een verband bestond tussen de uitslag van een referendum en de hoeveelheid geld die was ingezet.

Aan de burgers hoeft het overigens niet te liggen. Toen een initiatief werd gelanceerd dat maxima wilde stellen aan de hoeveelheid geld die men voor campagnes mocht spenderen, werd dit me ruime meerderheid door de Californiërs aangenomen. Het volksbesluit werd echter vernietigd door een rechtbank wegens “strijdigheid met de vrijheid van meningsuiting” in de grondwet…